上海出臺全國第一部繁榮和規(guī)范文物市場的省級政府規(guī)章

[ 發(fā)布時間:2020-01-09 10:42:01 | 作者: | 來源:微信公眾號 ]

? ? ?記者剛剛從市司法局、市文旅局、市文物局共同主辦的新聞發(fā)布會上獲悉，上海即將出臺全國第一部繁榮和規(guī)范文物市場的省級政府規(guī)章《上海市民間收藏文物經(jīng)營管理辦法》。

? ? ?2019年12月16日，上海市政府第74次常務(wù)會議審議通過了《上海市民間收藏文物經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》將于2020年3月1日起正式實施。

? ? ?中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強文物保護利用改革的若干意見》中明確指出，要“促進文物市場活躍有序發(fā)展”“制定關(guān)于引導(dǎo)民間收藏文物保護利用促進文物市場健康發(fā)展的意見”等要求。上海市委辦公廳、市政府辦公廳《關(guān)于我市加強文物保護利用改革的實施意見》也明確提出，要優(yōu)化文物藝術(shù)品市場營商環(huán)境，提升文物藝術(shù)品產(chǎn)業(yè)能級，打造全國文物藝術(shù)品交易中心等任務(wù)?！掇k法》的出臺，是我市對兩個重要《意見》的具體實踐，也是貫徹落實十九屆四中全會精神，完善文物市場管理制度，推進文物市場治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要舉措，對于加強民間收藏文物經(jīng)營活動的管理，優(yōu)化民間收藏文物領(lǐng)域的營商環(huán)境，促進文物市場健康有序發(fā)展，滿足人民對美好生活的向往和助力打響上?！八拇笃放啤钡染哂兄匾饬x。

? ? ? 上海作為重要的經(jīng)濟、文化中心和東西文化的交匯地，一直以來都是民間收藏文物交易的重鎮(zhèn)。據(jù)初步統(tǒng)計，目前我市有文物商店53家、經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)70家；涉及文物經(jīng)營的古玩舊貨市場11個，場內(nèi)經(jīng)營戶1103家；涉及舊物、古玩（文玩）經(jīng)營的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站317個。我市從事民間收藏文物交易的市場主體整體數(shù)量和質(zhì)量位居全國前列。2019年，全市共舉辦文物藝術(shù)品拍賣會171場，審核文物拍賣標(biāo)113300件，成交總額超過50億元。

? ? ?上海是全國文物進出境數(shù)量最多的口岸之一。2016年，我市共辦理文物進出境審核6164組件。2017年共辦理279批次，6489件。2018年共辦理235批次，4071件。2019年共辦理274批次7903件。

? ? ?《辦法》立足上海民間收藏文物交易的實際情況，反映地方特色，制定有科學(xué)性、針對性和有效性的具體管理措施?！掇k法》主要特色內(nèi)容和創(chuàng)新點體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）創(chuàng)新管理模式，激發(fā)市場活力

? ? 《文物保護法》規(guī)定了除經(jīng)批準(zhǔn)的文物商店和文物拍賣企業(yè)兩類文物經(jīng)營主體外，其他單位或者個人不得從事文物的商業(yè)經(jīng)營活動。而實踐中，古玩舊貨市場中的商戶存在未經(jīng)審批而從事文物經(jīng)營的情況較為普遍，屬于監(jiān)管的“灰色地帶”。針對這一情況，《辦法》規(guī)定，古玩舊貨市場內(nèi)的商戶可以由市場主辦單位統(tǒng)一取得文物商店設(shè)立許可，依法從事文物經(jīng)營活動，并明確了市場主辦單位對市場內(nèi)從事文物購銷經(jīng)營活動商戶的管理責(zé)任，從而形成了政府管古玩市場、古玩市場管商戶的監(jiān)管模式。這項舉措使大量的小規(guī)模商戶可以在“陽光”下合法開展文物經(jīng)營活動，必將大大激發(fā)市場的活力。

（二）轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，突出服務(wù)意識

? ? 《辦法》從原先強調(diào)以監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)社會與有效監(jiān)管、改革創(chuàng)新與堅守底線并重的立法思路，圍繞“發(fā)展繁榮市場，規(guī)范監(jiān)管市場，熱情服務(wù)市場”的理念，對相關(guān)行政審批事項的一網(wǎng)通辦和信息公開等服務(wù)和保障措施作了明確規(guī)定，進一步優(yōu)化了文物市場的營商環(huán)境。

（三）延伸主體范疇，線上線下一致

? ? ?隨著電子商務(wù)的迅猛發(fā)展，通過自建網(wǎng)站、電子商務(wù)平臺或者其他網(wǎng)絡(luò)服務(wù)從事文物經(jīng)營活動的電子商務(wù)經(jīng)營者越來越多，市場交易額越來越大，為了保持線上線下監(jiān)管要求的一致性，《辦法》根據(jù)《電子商務(wù)法》的有關(guān)規(guī)定，對這類經(jīng)營主體的文物經(jīng)營資質(zhì)要求和經(jīng)營者的管理責(zé)任作出了明確規(guī)定。

（四）擴大涉案鑒定，刑事行政同步

? ? ?文物經(jīng)營活動監(jiān)管涉及市場監(jiān)管、商務(wù)、公安、海關(guān)以及文旅局執(zhí)法總隊等較多部門和單位。最高法院、最高檢察院、國家文物局等聯(lián)合印發(fā)的《涉案文物鑒定評估管理辦法》中只規(guī)定了對“文物犯罪刑事案件涉及的文物”的鑒定，未包括行政執(zhí)法案件中涉案文物的鑒定。為解決此問題，《辦法》明確，行政管理部門開展文物經(jīng)營執(zhí)法活動，可以委托國家文物局認(rèn)定的鑒定機構(gòu)進行鑒定，從而將涉案文物鑒定范圍擴大至包含行政執(zhí)法案件。同時，對相關(guān)部門之間的執(zhí)法協(xié)作機制和涉案文物鑒定工作作出了明確規(guī)定，以加強部門間的協(xié)調(diào)配合，保障相關(guān)行政執(zhí)法活動的順利開展。

（五）創(chuàng)設(shè)行為規(guī)范，保障市民權(quán)益

? ? ?為應(yīng)對文物市場存在的亂象，《辦法》創(chuàng)設(shè)了一系列行為規(guī)范，如要求文物經(jīng)營單位公示相關(guān)證照，增加了古玩舊貨市場主辦單位的管理責(zé)任，禁止冒充文物進行銷售，禁止通過虛構(gòu)拍賣、虛假鑒定等騙取文物鑒定、展覽、服務(wù)等費用，禁止通過虛假宣傳誤導(dǎo)文物購買者等，并設(shè)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，有效的保障了市民的合法權(quán)益。

（六）開展公益鑒定，建立長效機制

? ? ?針對社會對民間收藏文物鑒定有很大需求的實際，此次《辦法》中明確要求建立民間收藏文物鑒定咨詢服務(wù)機制。我們從2017年開始，通過政府購買服務(wù)等方式，先后組織上海文物商店、朵云軒集團、上海市收藏協(xié)會和上海市文物保護研究中心四家單位，面向社會開展常態(tài)化民間收藏文物免費鑒定咨詢服務(wù)試點工作。同時，我局及時總結(jié)經(jīng)驗做法，制定了《上海市民間收藏文物鑒定咨詢推薦單位工作規(guī)程》，形成了較為完善的民間收藏文物鑒定咨詢制度。截止目前，四家推薦單位已累計接待文物收藏愛好者兩萬余人次，無償鑒定文物藏品總數(shù)超過6萬余件，受到群眾普遍歡迎和社會輿論廣泛好評。該服務(wù)模式等建立， 有效遏制了借文物鑒定名義實施詐騙活動等市場亂象，既保障了文物收藏愛好者的正當(dāng)權(quán)益，又增強了人民群眾依法收藏文物的意識。國家文物局對上海的此項工作予以充分肯定，并專門印發(fā)通知要求各省、自治區(qū)、直轄市參考借鑒“上海模式”。

（七）優(yōu)化人才評定，加強隊伍建設(shè)

? ? ? 企業(yè)要發(fā)展，人才是根本。在申請文物經(jīng)營資質(zhì)許可條件中，有一條核心要素就是文物拍賣企業(yè)需要有5名以上文博系列高級職稱的專業(yè)人員，文物商店需要有5名以上文博系列中級職稱的專業(yè)人員。而這些專業(yè)人員主要集中在相關(guān)文博單位，這是長期以來困擾文物經(jīng)營企業(yè)的難題。為此，《辦法》首次提出支持文物經(jīng)營單位的專業(yè)技術(shù)人員參加文物博物系列職稱評定，并建立文物鑒定人才培養(yǎng)基地，開展專業(yè)知識和技能培訓(xùn)等，為促進文物經(jīng)營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供強有力的人才隊伍支撐。

（八）成立行業(yè)協(xié)會，倡導(dǎo)行業(yè)自律

? ? ? 上海各文物拍賣企業(yè)、文物商店、古玩市場規(guī)模大小、內(nèi)容特點、發(fā)展水平都不盡相同，為了促進全市文物經(jīng)營單位的共同發(fā)展和健康發(fā)展，今年5月，經(jīng)上海市民政局批準(zhǔn)，上海市社會文物行業(yè)協(xié)會正式成立，這是國內(nèi)首個面向文物經(jīng)營行業(yè)的地區(qū)性行業(yè)組織，現(xiàn)有會員單位110余個。《辦法》要求社會文物行業(yè)組織加強行業(yè)自律，制定行業(yè)管理規(guī)范，開展行業(yè)誠信體系建設(shè)，指導(dǎo)、督促會員依法開展文物經(jīng)營活動，促進行業(yè)公平競爭和健康有序發(fā)展。協(xié)會的成立將引領(lǐng)、帶動、組織全市的文物經(jīng)營單位以更加包容開放的胸襟和誠實守信的精神參與市場競爭，使文物市場健康有序、充滿生機。

? ? 《辦法》出臺后，有關(guān)單位將建立執(zhí)法協(xié)作機制、培育更多公益鑒定和涉案文物鑒定的合格主體以及健全完善職稱評審管理相關(guān)制度，建立文物鑒定人才培養(yǎng)基地。

Q&A:

Q:上海自開埠以來就有民間文物收藏“半壁江山”的美譽，除了文物拍賣企業(yè)和文物商店，古玩舊貨市場內(nèi)商戶夾帶文物經(jīng)營的情況較為普遍，我注意到《辦法》中將此類文物經(jīng)營活動也納入了監(jiān)管范圍，這對上海民間文物收藏有何積極影響？是否會因監(jiān)管過度而干涉市場本身的有序運作？

A:我國民間文物交易歷史悠久，由于文物的特殊性，實踐中不可能有純粹進行文物交易的市場，大多混雜在古玩交易、工藝品交易中，出現(xiàn)在古玩市場、舊貨市場、花鳥市場甚至茶葉市場中。2001年《上海市文物經(jīng)營管理辦法》中詳細(xì)規(guī)定了文物交易市場設(shè)立、監(jiān)管等方面的條款。但隨著2002年《文物保護法》修訂，第五十五條規(guī)定“除經(jīng)批準(zhǔn)的文物商店、經(jīng)營文物拍賣的拍賣企業(yè)外，其他單位或者個人不得從事文物的商業(yè)經(jīng)營活動?！眱煞N文物經(jīng)營形式，實際取消了文物交易市場的合法地位，但是“古玩市場”卻通過各種形式滲透進普通商品交易市場，成為法律規(guī)定以外最重要的文物經(jīng)營形式。

? ? ?2012年，國家文物局等四部門聯(lián)合印發(fā)通知，要求文物行政部門依照相關(guān)法律法規(guī)確定的文物商店審批條件和程序，對古玩舊貨市場中經(jīng)營文物的商戶進行審批。但由于相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的文物商店審批條件很高，包括200萬元以上注冊資本、5名以上中級以上文博專業(yè)技術(shù)人員等，古玩舊貨市場內(nèi)的商戶很難達(dá)到。

針對這一情況，《辦法》通過相關(guān)制度設(shè)計，包括：古玩舊貨市場在申請許可時一并提交商戶基本信息、在市場顯著位置公示從事文物購銷經(jīng)營活動的商戶基本信息、明確市場主辦單位管理責(zé)任等，形成政府管市場、市場管商戶的監(jiān)管模式。

? ? ? 這樣不僅解決了法律與實際沖突的歷史遺留問題，也消除了文物經(jīng)營管理的最大盲區(qū)。對古玩舊貨市場主體而言，實現(xiàn)了有法可依；對市場內(nèi)從事文物購銷的商戶而言，第一次擁有了合法身份；對消費者而言，其消費行為獲得了更多保障。

Q:隨著網(wǎng)絡(luò)時代電子商務(wù)大規(guī)模發(fā)展，給政府監(jiān)管和百姓維權(quán)都帶來了相應(yīng)的難題，2019年是《電子商務(wù)法》實施的第一年，社會各界都非常關(guān)注，我看到《辦法》中也加入了對電子商務(wù)平臺的管理，這些條款能否真正促進網(wǎng)絡(luò)文物經(jīng)營健康有序發(fā)展？如何保護消費者的合法權(quán)益？

A:平等對待。目前在本市登記注冊的涉及舊物、古玩（文玩）經(jīng)營的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站有317個，我們認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)并非是法外之地，按照《電子商務(wù)法》第十二條，電子商務(wù)經(jīng)營者從事經(jīng)營活動，依法需要取得相關(guān)行政許可的，應(yīng)當(dāng)依法取得行政許可。因此，在《辦法》中明確這類經(jīng)營主體也應(yīng)當(dāng)依法取得相應(yīng)的文物經(jīng)營資質(zhì)，保持線上線下監(jiān)管要求的一致。

? ? ? 限定范圍。因為電子商務(wù)具有跨時空、跨領(lǐng)域的特點，所以《辦法》把監(jiān)管范圍限定在本市注冊登記或者有實際經(jīng)營場所的電子商務(wù)平臺經(jīng)營者，限定在提供網(wǎng)絡(luò)文物交易平臺服務(wù)的。

? ? ?均衡保障。在電子商務(wù)有關(guān)三方主體中，最弱勢的是消費者，其次是電商經(jīng)營者，最強勢的是平臺經(jīng)營者，所以《辦法》側(cè)重于電子商務(wù)平臺經(jīng)營者的責(zé)任義務(wù)，加強對電子商務(wù)消費者的保護力度。這種制度設(shè)計是基于這些年網(wǎng)絡(luò)文物經(jīng)營活動的實踐。

Q:2018年國家文物局、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、海關(guān)總署曾聯(lián)合印發(fā)《涉案文物鑒定評估管理辦法》，前面于局長講話中提到，將涉案文物鑒定范圍擴大至包含行政執(zhí)法案件，請問《辦法》中對涉案文物鑒定評估的范圍是如何設(shè)定的？鑒定結(jié)果是否具有相應(yīng)法律效力？

A:涉案文物鑒定評估在《涉案文物鑒定評估管理辦法》中定位于開展文物犯罪刑事案件涉及的文物或疑似文物的鑒定評估，主要包括刑法分則第六章妨害文物管理罪，和其他章節(jié)中規(guī)定的走私文物罪、盜竊（文物）罪等涉及的文物鑒定評估。我們考慮到上海這座城市的特殊性，雖不是中國地下埋藏文物大省，卻是我國重要的文物交易中心之一，今年11月英國《衛(wèi)報》網(wǎng)站刊文稱上海將助推中國成為領(lǐng)先的全球藝術(shù)中心。隨著民間文物收藏不斷升溫，文物價格持續(xù)攀升，文物流通領(lǐng)域不可避免出現(xiàn)一些“亂象”：一些不法分子通過虛假鑒定、虛構(gòu)拍賣等方式，騙取高額費用；還有一些人為了牟取暴利，大肆造假售假，致使贗品泛濫，嚴(yán)重阻礙我市文物藝術(shù)品市場的健康發(fā)展。

? ? ? 在《辦法》起草過程中，市場監(jiān)管部門和局執(zhí)法總隊等反映，文物鑒定專業(yè)性較強，在執(zhí)法過程中對爭議標(biāo)的是否屬于文物難以確認(rèn)。這是目前對文物經(jīng)營活動較少開展行政執(zhí)法活動的重要原因。為解決此問題，《辦法》明確，行政管理部門開展文物經(jīng)營執(zhí)法活動中，需要對涉案文物進行鑒定的，也可以委托國家文物局認(rèn)定的鑒定機構(gòu)進行鑒定。涉案文物鑒定評估服務(wù)于司法工作，并不等同于司法鑒定，在性質(zhì)上屬于文物專門性問題檢驗。同時，《辦法》明確了相關(guān)部門之間的執(zhí)法協(xié)作機制，保障相關(guān)行政執(zhí)法活動的順利開展。此舉是在面向社會開展常態(tài)化民間收藏文物公益性鑒定咨詢服務(wù)工作基礎(chǔ)上，構(gòu)建“多層次文物鑒定服務(wù)體系”的又一次重要創(chuàng)新實踐。

*本文摘自文匯，感謝作者辛勤創(chuàng)作。

作者：范昕??編輯：王筱麗??責(zé)任編輯：邢曉芳